北上广深盛不下人了？并不是！中国一线城市仍有承载力可挖
近日，中国金融四十人论坛（CF40）举行了CF40•青年论坛双周内部研讨会第92期，会议主题为“城市化进程与路径”。与会专家认为，过去几十年，我国的城市化快速发展，为经济增长提供了重要动力。但同时，城市化的过程中也出现了不少问题。从国际经验来看，我国的大城市率较发达国家还有较大距离，且我国一线城市经济密度距国际大都市也尚有差距，因此中国的城市化仍有较大空间。
与会专家指出，未来的城市化应该注意取消身份歧视，扩大城市准入，逐步扩大基本公共服务的覆盖面。在农村，应该秉持“三权分离”的思路，将土地集体所有权、承包权、经营权分离，使城市化进行得更为顺利。
中国的经济发展与城市化进程密不可分。过去三十多年，中国在经济增长方面取得了非常巨大的成绩，年平均GDP增长率超过9%，已经成为全球第二大经济体。与此同时，我国经历了高速的城市化进程。从这个角度看，中国的经济发展就是一步步解放农民，让更多的人离开土地，汇入城市的过程，这其他国家城市化过程的逻辑是一样的。家庭联产承包责任制将农民从以前的集体生产中解放出来，为工业的发展提供了庞大的廉价劳动力后备军。接下来乡镇企业的异军突起，让农民“离土不离乡，就地工业化”。从1992年开始，政策开始鼓励农民工进城，加入WTO之后，中国的工业生产进一步发展，加快了城市化的进程。
在我国的城市化进程中，土地制度、工业化和城乡二元结构是最为关键的三个因素。土地制度在城市化过程中间承载了筹资的功能，为城市的基础设施和公共服务筹资，为城市化地快速发展提供了支撑力量。6亿人的城市化对应的是天量地的就业人口，而过去三十多年来我国工业化地快速发展，特别是加入WTO以后制造业的快速发展，提供了大量的就业机会。城乡二元结构下，城市的基本公共服务并没有覆盖到城市的新进入者，以不平等为代价在一定程度上降低了城市化的成本。
在成绩显著的同时，我国的城市化进程也出现了许多问题。例如，现行的土地制度在一定程度上造成了城市建成区的急剧膨胀与低效利用，征地过程中也出现了一定社会矛盾。虽然现在对土地制度改革的呼声很大，但是由于牵涉面广，很难推进。改革征地制度可能意味着征地补偿标准至少要提高十倍，这需要为土地财政的筹资功能寻找替代工具。美国城市的基础设施以及城市政府的基本开支中房产税占了较高的比例，但是我国的房产税目前占财政收入的比例很低，难以替代“计划价征地、市场价出让”为核心的土地财政。
当前我国的城市化率为56%，离发达国家70%的分界线还有一定的距离，如果不考虑没有城市户籍的人群，那么我国的城市化率还要更低。下一步的城市化对中国跨过中等收入陷阱非常重要。城市化的下一程应该怎么走，战略上是应该以建设大城市为主，还是小城镇？这个问题持续地引发讨论。
很长时间以来占据主导地位的城市化思路都是大力发展小城镇。2013年发布的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》提出了以城市群为主体形态，推动大中小城市和小城镇协调发展的思路。但在2014年发布的《国务院关于进一步推进户籍改革制度的意见》这一文件中，针对落户限制，提出全面放开建制镇和小城市，有序放开中等城市，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市⼈口规模。2017年中央经济工作会议提出“去库存方面，要坚持分类调控，因城因地施策，重点解决三四线城市房地产库存过多问题。要把去库存和促进人口城镇化结合起来，提高三四线城市和特大城市间基础设施的互联互通，提高三四线城市教育、医疗等公共服务水平，增强对农业转移人口的吸引力。”由此可见，发展小城镇的思路和方向总体上并没有变。
根据世界银行2009年的一份报告，美国、日本的产出主要集中在大城市，而在能源地带和农业地带，产出则很低。2007年发布的一份学术研究报告比较了1960年和2000年不同城市的人口规模，进而发现了一个基本规律，即人口是在向大城市集聚，1960年到2000年人口大于100万的大城市在上升。根据联合国的数据，1960到2013年大城市的人口都在增加，而100万以下的中小城市人口都在减少。此外，城市人口和城市人均产出之间呈正相关关系：城市的规模越大，生产效率就越高。如果用百万以上人口占比表征大城市率，那么大城市率最高的是日本的65%，而中国现在是23%，在主要发达国家中比我们低的只有法国和英国。因此，从国际经验来看，未来我国的大城市还应进一步发展。
目前，我国的资源，包括行政资源、公共基础设施资源，都高度集中在首都、一线城市、省会城市及重点城市，因此未来的人口流向应该是大城市。目前中国一线城市的经济密度虽然比国内其他城市高很多，但是离国际大都市还有一定的差距。这说明通过改进管理，仍然能够提高城市的承载力，进一步吸收人口，创造出更多的经济机会。即使真的出现了大城市承载能力不足的问题，治本之道也在于改变公共资源的配置方式，使得公共资源配置更佳均等。如果大中小城市的公共服务水平的差异难以缩小，小城市和小城镇的吸引力就不可能产生。
过去三十多年城市化的发展动力都主要来自于农村地区。在收入达到一定水平之后，如果还按照原来的发展方式，会面临越来越多的困难。所以未来城市化应该是“城市先动，以城带乡”。在增加城市人口吸附能力、就业创造能力、收入增长能力这个方向上努力，从而达到解放农村，让人口自然地往城市流动的目的，从政策制定角度来讲，我们需要这样一个思路的转变。
而从具体的政策操作上来看，我们应该坚持“有档次之差，无身份之别”，取消身份歧视，扩大城市准入，逐步渐进扩大公共服务覆盖面。“城市化”和“人口市民化”的核心问题是财政无法覆盖全部人口。解决这一问题，首先是锁定并消化存量，把现有跟户籍挂钩的制度按照难易的大小、成本的高低逐个解决。同时今后城市政府出台任何公共服务政策不要再跟户籍挂钩，把身份标签撕掉。此外，要从经济增量里寻找动力，增加城市的准入和吸附能力，从聚集和收入增长中寻找解决问题的可能性和突破口。
在农村，应该秉持“三权分离”的思路，将土地集体所有权、承包权、经营权分离，这一说法现在已经进入了中央文件。当各要素分离时，流动性会增加，各生产单位的财富都可以带走，从而使得生产要素的可得性和流动性都有所增加，利用效率也会大幅度提高。所以在农村三权分离的配合下，可以弱化城市增加吸附能力后带来的人口流动摩擦，城市化可能会更加顺利。
近日文章精选：